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《我国政府引导基金的机制创新与潜在风险研究》

发表时间: 2019-05-20  点击:

《我国政府引导基金的机制创新与潜在风险研究》

余波(中国财政科学研究院),赵杰(武汉学院会计及金融学院)

政府引导基金是由各级政府按照“政府引导、市场运作”原则,通过财政资金参股、跟投或融资担保等形式撬动社会资金,共同投资于特定领域创新型企业的政策性基金。2008 年国务院办公厅转发《关于创业投资引导基金规范设立与运作的指导意见》,使设立政府引导基金及规范运作有了操作指南。2010 年之后,各级政府纷纷出台适合本地的政府引导基金。近年来,国家又陆续出台《关于清理规范税收等优惠政策的通知》《关于全面深化财税体制改革的意见》《政府投资基金暂行管理办法》等一系列文件,进一步倒逼地方政府调整财政支出方式,鼓励政府引导基金发挥对创业企业技术创新及产业结构调整的重要作用,政府引导基金开始成为财政支持当地发展和推进创新驱动战略的重要手段。根据私募通数据显示,2016年国内共成立1013支政府引导基金,目标规模已经超过5.3万亿元。

作为具有国家宏观调控功能的政策性基金,政府引导基金正在加速发展且影响日盛,但其理论和实务中均存在一些问题亟需解决,故而对政府引导基金进行系统、科学的研究具有重要的现实意义。之前学者们对国内外政府引导基金的运行模式进行了较深入的研究,代表性文献包括:刘健均(2004);中国部委联合赴欧创业投资考察团(2012);张军(2014);萧端,熊婧(2014);郑联盛、朱鹤、钟震(2017)等;国内外创业投资引导基金的绩效评价也是研究的重点,代表性文献有Lerner,Joshua(1999);David B. Audretsch(2002);李洪江(2010);杨敏利、李昕芳、仵永恒(2014);房燕、鲍新中(2016)等;还一些学者剖析政府引导基金具体案例,从江西、河北、江苏、重庆等地方政府引导基金实践中总结经验,主要文献包括:余得生(2012)、高蕾、李西文(2013)、李杰、程乾(2016)、王朝才等(2016)等。目前,我国学者对政府引导基金关于机制创新方面的研究较少,对政府引导基金潜在风险的成因等尚未做系统研究,而这些却直接关系到政府引导基金对宏微观经济的影响。故本文拟重点阐释政府引导基金在财政治理创新、产业发展创新、地方政府投资竞争创新等方面机制创新的意义,指出要高度警惕政府引导基金发展中可能存在的潜在风险:引导基金统计失真风险、委托代理风险、挤出风险、财政隐形负债风险和管理运营风险等,最后提出相关政策建议。

二、政府引导基金的发展现状

(一)政府引导基金的概念、内涵和外延

当前关于政府引导基金并无严格规范的学术定义,实践中存在广义和狭义之分。狭义上的政府引导基金概念出现最早,主要沿袭国外对政府风险资本(State Venture Capitalism、Goverment venture Capital等)的转译,意指“政府运用财政资金对创新性企业进行高风险的股权投资,是政府为增加就业和提高税收的手段之一”(Eisinger,1993)。故狭义的政府引导基金特指政府创业投资引导基金,其特点在于:第一,不以营利为目的政策性基金,而非商业性基金;第二,发挥引导作用的机制是“主要通过扶持创业投资企业发展,引导社会资金进入创业投资领域”,而非直接从亊创业投资;第三,引导基金按市场化的有偿方式运作,而非通过拨款、贴息或直接补贴等无偿方式运作。

广义的政府引导基金类似“政府投资基金”的概念,即政府创业投资引导基金、政府产业引导基金、中小企业创新基金、以及PPP引导基金等都属于政府引导基金。根据财政部《政府投资基金暂行管理办法》(财预[2015]210号)的规定,政府投资基金是指“由各级政府通过预算安排,以单独出资或与社会资本共同出资设立,采用股权投资等市场化方式,引导社会各类资本投资经济社会发展的重点领域和薄弱环节,支持相关产业和领域发展的资金”。基金的投资方向和领域主要包括支持创新创业、中小企业发展、产业转型升级、基础设施和公共服务领域发展等四个方面。需要说明的是,由于PPP引导基金(Public-Private-Partnership,政府与社会资本合作)专指在基础设施、公共工程与公共服务领域由政府与非政府主体合作共赢式的供给机制,其有专门的立法和体系,故本文将其从政府投资基金中剔除,而将政府支持创新创业、中小企业发展、产业转型升级方面的引导基金合称为一般政府引导基金。除特别说明,本文所指政府引导基金均指一般政府引导基金。

(三)政府引导基金的主要模式

1. 发起模式。从目前国内政府引导基金的发起模式来看,主要包括以下三类:(1)地方政府通过财政出资独立发起;如早期成立的中关村引导基金、浦东新区创业投资引导基金均是由地方政府划拨专项资金,并指定事业或企业法人主体作为名义出资人;(2)由地方政府联合政策性银行成立的引导基金:一般由双方按照一定比例出资,比如苏州工业园区引导基金是由国家开发银行与苏州创业投资集团合作成立,双方各出资5亿元,天津滨海新区引导基金由国开行与滨海新区管委会共同出资设立,各自出资10亿元等;(3)一些政府引导基金突破政府财政出资限制,向外部机构投资者募集资金,比如由北京市国有资产管理中心发起设立的北京股权投资发展基金,其目标募集规模为50亿元,由国管中心认购15亿元,其余资金则拟面向社保基金以及中央和市属大型国企等机构募集。

2. 决策机制。对于引导基金的管理运作,地方政府一般会成立引导基金理事会(或称管理委员会)作为基金最高决策机构,行使引导基金决策和管理职责,并对外行使引导基金权益和承担相应义务与责任,理事会不直接参与引导基金运作。理事会主要是地方政府及职能部门相关官员组成,比如重庆市引导基金管理委员会主任由分管科技工作的副市长担任,联系科技工作的市政府副秘书长和市科委主任担任副主任,市发改委、市科委、金融办、市财政局等为成员单位。各地引导基金理事会成员构成、职务分配等均有区别,因此其权利重心也不相同,发改委、国资委、科技厅(科委)、金融办、财政厅等职能部门在不同的引导基金中会扮演不同角色,并对引导基金的决策流程、投资导向、管理模式等产生影响。

3. 管理机构。从受托管理机构的选择来看,国内政府引导基金一般采用下列三种方式进行管理:(1)委托国有企事业单位管理。出于降低运营成本、实现管理机构非盈利化等方面的考虑,国内一些地区把政府引导基金委托给国有企业或事业单位进行管理。(2)与国内外的创业投资机构合作。为了借鉴国内外己有的成功经验并培育自身的专业管理团队,部分政府引导基金选择与国内外投资业绩突出、管理经验丰富的投资企业合作,建立受托管理机构。(3)委托专业基金管理机构管理。为达到专业化、市场化的运营目标,还有部分政府引导基金通过公开竞标等方式,选定符合条件的专业基金管理公司管理,由其具体负责商业基金组建、运行监管、退出回收等日常规范性管理工作。

4. 投资方式。基金参股和融资担保是我国政府引导基金采取的主要运作模式。(1)参股是指由政府出资设立母基金,母基金以参股方式与社会资本共同组建子基金。母基金作为引导基金,与投资能力强、管理经验丰富的股权投资企业合作,吸引社会资本参与组建股权投资公司来支持创业投资和产业投资发展。母基金负责与其他出资人共同确定基金运作规则和子基金管理公司,并确保子基金能够投资于政府规划中的重点投资对象,子基金的日常管理和具体投资决策由基金管理公司自行决策。这种模式能够充分发挥财政资金的杠杆放大效应,提高财政资金利用效率并促进创业投资行业的发展;(2)融资担保是指政府引导基金为已设立的股权投资企业提供担保,支持其通过债权融资的方式扩大资本。政府引导基金以货币形式向创业投资企业提供融资担保,同时创业投资企业需要将其股权提供给政府引导基金作为反担保或质押,并对政府引导基金的货币资本亏损承担责任。(3)除以上两种模式外,还有阶段参股、跟进投资、风险补助以及投资保障等模式。其中阶段参股、跟进投资属于股权投资,风险补助和投资保障属于无偿资助。

5. 申请条件和退出方式。目前国内政府引导基金的申请条件主要有本地化投资要求、最低资本条件、管理团队专业化条件和政策性投资条件等。国内政府引导基金的投资退出方式主要有公开上市、出售、回购、清算退出等。

二、政府引导基金的机制创新

促进政府引导基金的机制创新,对于有效增加各类投资资本供给,加强供给侧结构性改革,加快实施创新驱动发展战略,推进大众创业、万众创新具有重要意义。具体来看,政府引导基金的机制创新主要体现在:财政治理创新、产业发展创新、地方政府投资竞争创新等方面。

(一)财政治理创新:政府引导基金是财政资金运用的战略性创新

传统模式下财政对企业的直接投资或补贴,对我国经济社会转型初期曾起到一定的作用,但也存在不少问题。财政补贴对大企业和优势企业的“人为选择性”、企业为申请补贴虚报研发投入或抬高研发成果价值等欺骗行为、政府对获得补贴企业缺乏有效监督等,导致财政资金使用效率低下。此外,政府各部门“撒胡椒面”般地花钱,财政资金使用的碎片化,出现部门之间、行业之间乃至细分领域之间管理固化,不利于财政资金充分发挥作用。

政府引导基金则契合当前转变政府职能和提高财政资金绩效的新形势和新要求。一方面,设立政府引导基金,符合转变政府职能的要求。政府引导基金实行市场化运作、专业化管理,政府部门确定政策目标和运作机制后,由专业管理团队在市场上筛选项目,有利于提高投资效率,也大大减少了权力寻租空间。另一方面,用好政府引导基金有助于财政资金循环使用、保值增值、滚动支持,增强财政调控经济发展的能力。设立政府引导基金,实现了财政资金分配管理从直接到间接、分散到集中、无偿到有偿的转变,并通过杠杆的方式放大政府的财政力量,撬动更多的社会资本进入新兴行业,借助市场的力量和专业投资者的经验,加快了新兴优势行业成长的步伐,提高了财政资金投资的质量和效率,缓解了依靠市场配置风险投资所存在的市场失灵,创新践行了财政治理是国家治理的基础和重要支柱的功能。

(二)产业发展创新:政府引导基金是引领战略新兴产业发展的基础培育力量

战略性新兴产业是国民经济和社会发展的重要推动力量,其形成和发展是产业基础、资源要素禀赋、市场需求、科技创新和社会调控等共同作用的结果。战略性新兴产业的发展通常面临两种矛盾:一是战略性技术的高度战略化和低度市场化之间的矛盾,即从国家意志出发,战略性新兴产业必须维持在高端技术层面,但就企业目标来看,由于衡量其投资优劣的指标并不是应对风险和开发新技术的能力,而是获利水平与价值增长的高低,所以企业更倾向于规避高端技术而选择低端技术。二是低端技术市场化与高端技术政治化之间的矛盾,即产业链中真正具备战略性的高端技术通常存在较大的发展风险和较小的市场基点,从而导致战略新兴产业不能成为企业的现实选择而缺乏开发与应用的载体。因此,战略性新兴产业的培育不能完全依赖于市场调节,需要政府的宏观引导和政策扶持。

政府引导基金可以通过资金支持、投资导向以及风险控制等作用机制,改变战略性新兴产业资金的供给水平和配置格局,从而推动战略性新兴产业的培育发展。政府运用投资引导基金,从国家宏观经济平衡和结构优化的角度,筹集资金并带动社会资本投资,支持创业初期的新兴战略性产业发展,引导产业结构升级和优化,逐步使新一代信息技术、高端装备、新材料、生物、航空航天、海洋、新能源汽车、新能源、节能环保、数字创意等等新兴战略性产业成为我国的支柱产业,提升国家产业在国际上的竞争力。政府引导基金还往往以政府让利的形式,为各类创业投资和社会资本提供了风险共担、利益共享的进入和退出机制,并以政府信用为担保产生强烈的“认证”诱导效果,推动重点产业和新兴产业快速发展,最终推动产业结构升级。

(三)地方投资竞争创新:政府引导基金是新一轮地方政府良性竞争的重要推动力量

地方政府竞争是一把“双刃剑”:一方面,它对过去30多年经济的高速增长做出了显著贡献。在特有的官员晋升机制和财政分权体制下,地方政府通过投资推动地方经济增长的热情高涨并且效果显著;但另一方面,地方政府竞争也带来了很多副作用和后遗症。地方政府同时作为“裁判员”和“运动员”,不符合现代法治的基本原则,损害了公平竞争的市场秩序,也容易滋生权钱交易等腐败现象;许多“地方保护主义”,阻碍了生产要素在不同地区间的自由流动和优化配置,延缓了全国统一市场的形成;有的地方为了“亲商”、“富商”等,放纵企业大规模消耗资源、污染环境,损害了当地的长远利益;在“以GDP论英雄”引导下,政绩短期化造成了严重的重复建设和产能过剩;在“软预算约束”下,过度负债增加了金融风险等。

政府引导基金有利于推动地方政府投资竞争的市场化和透明化,其将成为新一轮地方政府良性竞争的重要推动力。地方政府竞争仍然是未来促进经济发展的重要动力,不能因为其有缺点而一竿子打死,我们现在需要做的是引导地方政府竞争朝着良性的方向前行。随着反腐倡廉的深入、开发区招商引资难度的加大、房地产调控的趋紧、环保执行力的落实、以及地方融资平台的严控,以往地方政府投资恶性竞争的手段都在逐一弱化,而政府引导基金作为地方投资竞争的新动力效应正在显现。从最早北京、深圳、上海政府引导基金的先试先行,到中部省份开始发力追赶,各地政府引导基金迅猛发展,设立主体也由省级单位逐渐延伸至市级甚至县级单位。由于大部分政府引导基金对合作基金都有注册地、投资地和投资比例的要求(对当地投资比例从30%到70%不等),故地方政府投资竞争已开始转移政府引导基金撬动多大民间资本的规模上来。如2015年成立的引导基金中,地方政府设立湖北长江经济带产业基金表明其赶超决心最大。湖北省财政出资400亿元人民币作为政府引导基金,向金融机构、企业和社会资本募集1600亿元,共同设立规模为2000亿元左右的长江经济带产业基金,该母基金再通过发起子基金或直接投资的方式实现对外投资,力争放大到4000亿元,最终带动约10000亿元的社会投资投向实体经济。

三、政府引导基金的潜在风险

政府引导基金虽已成为我国创新驱动战略的重要组成部分,但制约政府引导基金发展的问题却日益凸显,需要高度警惕其可能诱发的风险问题。

(一)统计失真风险

2016年,根据清科私募通数据和投中CVSource两个市场机构计算的政府引导基金规模分别为2.4万亿和5.3万亿(两者相差超过1倍)。如加上统计不完全的因素,2016年政府引导基金保守规模已达到3万亿以上,约占我国2016年16万亿财政收入的20%。对这种万亿以上数量级的统计不完整,我们切不可掉以轻心。从衡量金融风险的关键指标之一负债率看,政府引导基金统计失真就很可能导致负债率统计失真。因为引导基金是把资金的来源端和企业端给隔开了,投入到企业得到的钱里相当一部分就变成了股权,股权增加的同时,债权也在增加。但从企业层面看,企业的资产负债表并没有提高。当经济增长可持续,各个产业都很平稳和健康,这种状况不会有问题,但一旦经济恶化,这种隐藏的杠杆效应就会显露。政府引导基金统计失序,既有政府引导基金概念上界定模糊造成统计口径不同的原因,也有引导基金相关信息披露不完善的原因,更是政府引导基金缺乏统一规划管理的原因。如何降低统计失真的概率,避免造成宏观统计的失真甚至误导决策,是政府引导基金几何式爆发增长后所应该考虑的新课题。

(二)委托代理风险

政府引导基金是财政借助市场化机制实现政府目标的一种手段,自产生之日起便面临着“政府化”与“市场化”两种理念的碰撞与磨合。政府引导基金“引导缺位”会产生较为严重的委托代理问题,“激励不相容”会导致代理成本过高,其直接后果体现为部分政府引导基金的资金沉淀和收益率低下。政府引导基金至少包括“政府部门——引导基金管理机构——创业投资机构——创业企业”的三重委托代理链。根据《国务院关于2016年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》显示,抽查16个省至2016年底设立政府投资基金235只,其中122只基金的管理公司由政府部门直接指定,103只基金的管理公司有342名高管或投委会成员由政府部门直接指定或委派。这种特殊的委托代理链,使得逆向选择和道德风险问题更加严重。在非市场化激励的政府引导基金中,一些负责基金管理的相关行政人员项目投资成功与其自身收益并不高度相关,一旦投资失败问责压力巨大,故而存在“宁可错过,也不错投”的谨慎心态。这种为了控制投资风险而“不敢花”的后果,最终会反映在资金利用效率上。此外,我国政府引导基金尤其是市县级政府层面,对基金注册地、投资地域、投资范围等做了较多限制,对投资当地的资金比例更做出了较高的量化要求(有的甚至高达80%),一些欠发达地区由于没有足够多且合格的基金管理人才和投资标的,该区域政府引导基金资金便容易出现沉淀和闲置现象。

(三)产业挤出风险

政府引导基金“引导越位”会对民间风险资本产生挤出效应。已有研究表明不同国家存在成功和不成功的政府引导基金项目,成功的引导基金项目带来“挤入效应”,即政府引导基金引导更多资本进入创业投资领域和“市场失灵”领域。如美国SBIC (the Small Business Investment Company)计划和以色列Yozma Group被认为是政府引导基金“挤入效应”成功的典范;而“挤出效应”是指政府引导基金对创业投资的干预,导致一国民间风险资本减少和风险资本总量减少。原因是政府在投资项目、创业投资人才、项目退出等方面和私人创业投资机构过度竞争,进而使私人创业投资公司的利润减少和投资意愿降低,从而导社会整体创业投资规模减小。如加拿大、德国等国的一些政府引导基金项目存在“挤出效应”(Cumming,2006;Bertoni et al. ,2014)。杨大楷等(2012)认为中国创业投资引导基金存在“挤出效应”。杨敏利(2104)则认为政府引导基金的引导效应在不同省份间存在明显差异:在创业投资发展成熟省份,设立政府引导基金会挤出社会资金;但在创业投资发展落后省份,设立政府引导基金对社会资金有一定的引导作用。当然中国政府引导基金数据库的不完备可能影响了结论的有效性。

(四)财政隐形负债风险

如果政府引导基金运作不规范,将给政府引导基金埋下财政隐形负债风险。具体表现在:一是“明股实债”:即对社会资本承诺保底收益,收益达不到由政府补足。二是“亏损兜底”:即约定基金本身出现亏损由政府补足,这类资金实际上还是由政府对社会资本的还本付息“兜底”,这种做法很容易导致国有资产流失,而且一旦基金在存续过程中出现任何问题,最终风险将全部转化为财政风险。实践中还要特别警惕主观恶意转移政府引导基金资金的行为。其手法通常三种方式:第一种是隐形关联交易或称通道交易。政府引导基金成立后,管理机构寻找一些估值无法确定的项目,比如新药研发、早期互联网、处于实验室阶段的高科技成果等通常行业较难进行估值评价的标的企业,通过设定一个高估值,把基金部分资金以合法方式打入,然后依据与标的企业实际控制人签署的协议在支付标的企业实际控制人通道借用费后,将所投资的钱从标的企业转回特定利益人。第二种是虚构投资标的,主要发生在民营资本控制的基金中。与第一种情形相比,还省去了通道费,基金直接找一个能够控制的空壳企业,将投资款打入空壳企业后再行转走。第三种也是最需要警惕的是,部分基金可能打着政府引导基金的旗号进行非法集资事件的发生,其对政府引导基金的负面影响十分巨大,政府如何防止政府引导基金成为部分管理人员的寻租工具成为重中之重,严格、全面的监管与审批制度亟待补位。

(五)管理运营风险

传统私募股权投资管理基金运营包括“募、投、管、退”四个主要流程,而政府引导基金在管理运营中则包括“设、募、投、管、退、评”六个主要层面,较私募股权投资基金多出“设”和“评”两个层面,因为私募股权投资基金的设立和评价都是市场导向和结果导向,但政府引导基金的双重身份(兼顾市场化和行政引导性)使得其“设”、“评”具有独特性。

“设”是指引导基金的设立,设立方面主要风险是政府引导基金设立时间较长,寻找合适GP存在不确定性,且各业务主管部门的良性合作机制尚待磨合。引导基金来源主要为各类专项财政资金,离不开各个主管部门的实质性深度参与和良好配合,各主管部门“权责利”磨合不好就可能将这一工作做成“夹生饭”;“募”是指政府引导基金的资金募集,募资方面的风险主要是社会募资压力大和资金来源缺少持续性。一般情况下政府出资20%-30%,剩下70%多通过社会募集。如何吸引民间资本的参与是一个难题,一旦经营不善,民间资本后续出资就可能不到位,会进一步加大社会募资压力;“投”是指政府引导基金的投资活动,投资方面的风险主要是投资限制较多,政策性目标与商业性目标不协调,以及投资本身的风险性问题。“管”是指政府引导基金的管理,管理方面的风险主要包括:1. 政府引导基金发展非常不平衡且管理分散,缺少统筹和协同效应。2. 存在决策审批程序繁琐、行政干预等非市场化行为。3.决策机构(如理事会等)的激励与约束机制不健全,既有激励不足的问题,也存在一定的寻租风险。4. 专业的人力资源团队建设任重道远。“退”是指政府引导基金的退出。退出方面的风险主要在于政府引导基金能否获得良好的投资收益率。“评”是指政府引导基金的考核评价。评价方面的风险主要是:一是政府引导基金政策引导效果评价的困难;二是缺乏后续监测和信息披露制度;三是对失败的宽容机制不完善;四是缺乏切实可行的考核激励机制。

四、发展政府引导基金推动国家创新驱动发展的相关建议

促进政府引导基金的良性发展,需要从提高认识高度、健全配套政策、完善管理制度,以及塑造文化氛围等多重角度齐抓共管,真正发挥政府引导基金的机制创新效果并规避其潜在风险,从而加速我国创新型国家建设步伐。

(一)构建政府引导基金为重要抓手的国家创新驱动战略体系

实施创新驱动发展战略,是立足全局、面向未来的重大战略,是破解经济发展深层次矛盾和问题、增强经济发展内生动力和活力的根本措施。纵观全球主要国家的创新体制,通常由政府部门推动的战略创新和由企业部门推动的局部创新组成,且两种创新相互融合互为支持。战略性创新体现了国家的意志,通常具有极为深远的影响。从经济学视角看,往往是一些私人部门无法进入或不愿进入的领域;企业部门创新是企业家精神的真实写照,国民经济正是由于这种局部创新的层出不穷而富于生命力。

政府引导基金是财政资金在金融领域的战略性创新,是政府部门推动的重要战略创新,故而要放到国家创新驱动发展战略的重要抓手的高度来认识、宣传和实践。随着政府引导基金规模的不断扩大,政府引导基金已成为引导社会资本投向创新创业企业的重要政策工具,政府引导基金将在在财政治理创新、产业发展创新、地方政府投资竞争创新等方面构成国家创新驱动战略体系的重要组成部分。未来宜加大政府引导基金助力创新驱动战略的宣传,加大各业务主管部门对政府引导基金的整合和支持力度,从而进一步推动供给侧结构性改革,推进大众创业、万众创新的实践工作。

(二)完善政府引导基金的风险防范机制和财政监管机制

要从宏观层面完善政府引导基金的风险防范机制和财政监管机制,对政府引导基金进行顶层设计和系统设计,要建立健全政府引导基金会计报告体系和基金备案制度,防止基金投资领域过于集中,降低政府引导基金统计失真风险、以及“委托代理风险”、“挤出风险”和财政隐形负债等风险。

中央和各级地方政府相关管理部门、财政部门要围绕充分发挥引导基金的重要作用,加强顶层设计和统筹规划。要支持探索多种引导基金运作模式,面向企业发展薄弱环节,主要支持外部性强、基础性、战略性特征明显的产业领域;要制定政府引导基金发展的长期规划,适时调整和明确不同政府引导基金的作用领域,不得在同一行业或领域重复设立基金,并且要合理扩大政府引导基金规模;要针对不同类型引导基金采取不同的风险防范机制,对市场化程度较高的领域,宜采取“同股同权”模式;而对市场失灵或高风险领域,则要采取必要的风险隔离措施,避免潜在财政负债风险,采取的政策措施可逐步试行“保本、免息、少分享利润、锁定损失”原则,具体为:在5或7年的时间期限内,政府引导基金不要求支付利息,不分享或少分享超额收益,到期回收本金;基金亏损或无法退出时,由管理团队成员以个人财产担保回购引导基金份额。

要建立政府引导基金系统而专门的法律制度,加强政府引导基金的财政监管机制,建立健全财政部门在政府引导基金备案管理、资金预算与拨付、会计报告披露、适度宽容失败等方面的重要职能工作。社会主义市场经济条件下,任何资金的运作尤其是基金的运作都需要得到相应的监管。但目前政府引导基金尚无专门的法律或部门进行系统规范,不可谓一个遗憾。《政府投资基金暂行管理办法》开了一个好头,但因其涵盖所有政府投资基金,既有PPP引导基金,也包括一般政府引导基金,故我们呼吁并期待专门的《政府引导基金暂行管理办法》能够及早出台。由于政府引导基金来源于财政资金的战略性创新,将发挥财政资金在金融领域的引导效应和杠杆效应,而财政部门在政府引导基金备案、预算、拨付、会计信息披露等方面进行财政监管有着天然的优势,应当充分发展其通过政府引导基金创新发挥财政治理的职能。当政府引导基金摸清家底和有效监控的基础上,确保财政资金循环的持续性,财政潜在风险才可以真正得到预防和控制。

要进一步完善和落实规范地方政府融资的各项规定,坚决遏制“明股实债”的不规范行为。2017年5月,财政部、发改委、司法部、人民银行、银监会、证监会六个部门联合发布《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》,专门明确政府引导基金“不得以任何方式承诺回购社会资本方的投资本金,不得以任何方式承担社会资本方的投资本金损失”,就是对以往政府引导基金发展过程中的不规范进行纠偏,未来尚需密切关注“明股实债”的实际执行效果。

(三)健全政府引导基金运营模式和治理机制

健全政府引导基金运营模式和治理机制,关键在于以“多元共治”的理念,把握“政府引导、市场运作,披露透明、激励有效、防范风险”的原则。其中,政府引导主要体现在政府引导基金的设立、合作机构选择、制定投资方向负面清单,防范风险以及督促透明披露相关信息层面。市场运作体现在投资市场化、管理市场化、激励市场化。

政府引导基金设立时要协调好各业务主管部门的职权责划分,在资金募集时要慎重选择合作机构,制定并落实投资方面的负面清单。要发挥各业务主管部门的积极性,可探索优化基金管理委员会的职能,进而逐步形成全国一体的政府引导基金管理机构,从而明确中央和地方政府、各业务主管部门、创投机构和投资标的之间的权责利关系。要减少和控制政府引导基金资金募集风险,要综合考虑团队的稳定性、团队整体的激励机制与利益分配、成员的精力分配、团队成员的职业操守、过往业绩、团队成员之间是否具备在一个完整的投资周期内管理基金的经历等,根据具体情况采取相机决策。

政府引导基金的投资市场化、管理市场化、激励市场化,是政府引导基金投资收益率的重要保证,也是政府引导基金良性发展的基石。1. 投资市场化是指逐步、适度放宽引导基金投资的地域限制,其对提升资金回流速度和保证引导基金整体运作成效起到积极的作用;2. 管理市场化是指管理制度和体制设计的严格“市场化”。政府引导基金应通过公开招标确定的私募投资基金管理人合作,引导基金与其他出资人的资金应当同步到位,共享收益,共担风险。要实现政府引导基金所有权、管理权、托管权的分离,在基金投资、管理、退出等按市场规则运作;受托管理机构要建立健全风险防范制度,特别是要制定并实施好子基金投后监督管理办法,密切跟踪投资企业(项目)的生产经营、资金流动和财务状况,以便随时发现和解决出现的问题;3.激励市场化是指对受托机构和基金管理人设计激励相容的制度安排。要合理制定受托管理机构和基金管理人的管理费标准,变革无关盈亏均拿固定比例管理费的制度,制度设计上将两者管理费与投资收益挂钩,多收多得,少收少得,上限封顶;要提高基金管理人在基金中的股份与份额,强化利益捆绑机制,将基金管理人的收益(清偿亏损)与其付出的努力及回报真正挂起钩来。

此外,要建立完善全面的政府引导基金全面考核制度。运用差异化绩效评价指标和评价方法,积极引入第三方评价机构,对引导基金的运作绩效进行客观、公正评价。同时,注重加强绩效评价结果运用,有针对性地实施激励约束措施。一是对投资进度快、综合效益好的参股子基金,除给予基金管理机构一次性奖励外,以后年度还将继续增加引导基金出资额度;二是对投资进度慢、综合效益差的参股子基金,则相应削减引导基金出资额度;三是对规定期限内未能实现投资或实际投资比例较低的参股子基金,引导基金今后原则上不再对该基金给予滚动参股扶持,并且一般不再与其基金管理团队进行投资合作。对参股子基金管理机构在投资运作中存在弄虚作假、骗取挪用引导基金等失信、失范行为的,一经审计或财政监督检查机构查实认定,将纳入省级专项资金信用负面清单管理,按照有关规定给予违规和失信惩戒。

(四)完善有利于创新创业的制度环境和文化氛围建设

良好的创业投资环境和文化氛围是政府引导基金良性发展的沃土。要想使从事创新驱动的劳动者大批涌现,必须有一个能够促使、鼓励人人勇于创新驱动、乐于创新驱动的社会机制。只有创业企业家和创新员工越多,企业家精神和“工匠精神”越得到社会的认可,产权保护制度越完善,市场化程度越高,供给端优秀的企业才会越多,政府引导基金也才会有更多的投资标的,才能形成供给与需求的高效配对,我国才能从要素驱动、投资规模驱动发展为主转向以创新驱动发展的强大国家。

要构建和完善符合创业投资行业特点的法制环境。进一步完善促进创业投资发展相关法律法规,研究推动相关立法工作,推动完善公司法和合伙企业法。完善创业投资相关管理制度,对创业投资企业和创业投资管理企业实行差异化监管和行业自律,推动政府引导基金暂行条例尽快出台。要落实和完善国有创业投资管理制度,拓宽其创业投资市场化退出渠道。要支持机构间私募产品报价与服务系统、证券公司柜台市场开展直接融资业务。鼓励创业投资以并购重组等方式实现市场化退出,规范发展专业化并购基金。

要探索建立政府基金管理运作容错机制和文化氛围。要拓宽政府引导基金管理运作思路,鼓励大胆创新、勇于创新,丰富基金管理运作新模式,在一定范围或一定领域内允许试错并宽容失败,并逐步形成政策的良性纠偏机制。如《山西省政府投资基金管理暂行办法暂行办法》提出,对相关机构在推进政府投资基金管理、投资、运作过程中,已履职尽责,但未能实现预期目标或出现偏差的情形予以宽容,具体容错机制包括:“在推进政府投资基金管理运作模式改革、设立方案制定和调整、体制机制创新过程中,因缺乏经验、先行先试出现探索性失误或未达到预期效果的;在政府投资基金投资运作过程中,因政策界限不明确,在创造性开展工作中出现失误或造成负面影响和损失的;在推动重大项目投资中,依法履职、果断决策、创新推进,但因不可抗力或无意过失造成失误或引发矛盾的”,就是对“改革创新者撑腰壮胆”的有益探索。

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